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吕一强律师

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“劳动教养”制度出路何在? - 刑事理论研究
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“劳动教养”制度出路何在?

长期以来,“劳动教养”在惩治违法,维护社会治安方面一直发挥着快速高效的作用。但随着我国法制的健全,特别是《立法法》实施以后,有人对这一制度提出质疑。

    《北京晚报》2003年4月21日载:“武汉出租车管理出新规:宰客一次将被拘留,宰客两次一律劳教。”该文称:武汉出租车行业宰客现象日益猖獗,为了尽快遏制这一现象,警方负责人表示:今后视情节轻重,出租车宰客一次将被拘留15天,因宰客被警方处理两次的一律劳动教养。

    《北京晚报》2003年5月21日《醉酒司机棒打事主拳殴警察》一文报道,邸某酒后驾驶引发交通事故后,先棒打事主,后驾驶车辆撞击事主车辆,并拳殴随后赶来的警察。某公安分局对邸某作出治安拘留30多天的多项处罚裁决,并报请对邸某实行劳动教养。

    两则新闻都涉及到劳动教养这一处罚措施,但劳动教养是一项极其严厉的限制人身自由的行政处罚强制措施,它事实上完全剥夺了相对人的人身自由,法定期限在1年至3年,其严厉程度远比管制、拘役,甚至1年以下的有期徒刑重得多。对上述两则新闻,中国行政法学研究会理事张步洪及北京市逸峰律师事务所主任游志雄律师有不同看法。

    谁有权力确定劳动教养的范围 张步洪指出,根据我国《立法法》第八条第(五)项的规定,限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。该法第九条规定“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”的立法作为法律绝对保留的权力,明令禁止全国人大及其常委会授权国务院就此进行立法。据此,劳动教养只能由全国人大或者全国人大常委会以法律的形式设定。

    我国目前设定劳动教养措施的法律仅包括《治安管理处罚条例》第三十条、《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》第四条、《全国人民代表大会常务委员会关于禁毒的决定》第八条。至于《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》使《国务院关于劳动教养问题的决定》成为有效的法规的问题,理论界通常认为行政法规经过全国人大常委会以决议的形式批准以后,在效力上等同于法律。但张步洪却认为,无论从制定主体还是从制定程序来看,《国务院关于劳动教养问题的决定》与法律都存在质的不同。《立法法》既然禁止全国人大常委会授权国务院制定限制人身自由的强制措施和处罚,就更不应当允许全国人大常委会去认可一个越权的行政法规,从而使其上升为法律。《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》实际上已经同《立法法》相冲突。

    根据新法优于旧法、高层级法优于低层级法的法律适用准则,《立法法》施行后,除法律以外的其他行政法规或规章中设定的剥夺或限制人身自由的相关规范即应终止适用。故此,劳动教养措施的适用对象依法应当严格限制为“因卖淫、嫖娼被公安机关处理后又卖淫、嫖娼的”、“强制戒除后又吸食、注射毒品的”这两类行政相对人。上述情况中,宰客的出租车司机虽然可恶,但不应违法对其适用劳动教养措施。而对于邸某的行为,鉴于《立法法》第九条明确排除了国务院以行政法规设定限制人身自由的行政处罚权力,因此,在《立法法》生效以后,根据新法优于旧法的原则,也不应再适用《国务院关于劳动教养问题的决定》对行政相对人适用劳动教养措施。

    什么行为可以适用劳动教养

    游志雄律师认为,即使不考虑《立法法》的前述规定,仍认可《国务院关于劳动教养问题的决定》的法律效力,宰客的出租车司机也不属于该《决定》第一条确定的劳动教养对象。

    《国务院关于劳动教养问题的决定》第一条规定:“一、对于下列几种人应当加以收容实行劳动教养:(1)不务正业,有流氓行为或者有不追究刑事责任的盗窃、诈骗等行为,违反治安管理、屡教不改的;(2)罪行轻微,不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子,受到机关、团体、企业、学校等单位的开除处分,无生活出路的;(3)机关、团体、企业、学校等单位内,有劳动力,但长期拒绝劳动或者破坏纪律、妨害公共秩序,受到开除处分,无生活出路的;(4)不服从工作的分配和就业转业的安置,或者不接受从事劳动生产的劝导,不断地无理取闹、妨害公务、屡教不改的。”由于社会发展变化,《决定》第一条第(2)、(3)、(4)项已经失去继续适用的社会基础,其第(1)项适用对象中的“不务正业”不是法律用语。“宰客”的出租车司机虽然违规失德、不当取利,但并不属于通常意义上的“不务正业”。故此,对宰客出租车司机适用劳动教养措施是不合理的。至于邸某,依据《治安处罚管理条例》对其实行行政拘留和罚款是有法律依据的,如果将其暴力袭警定性为妨害公务亦有合理性,但将其作劳动教养处理,也是不妥的。

    “劳动教养”措施在适用中存在的问题
    从期限来看,劳动教养的期限为1年至3年,必要时可延长1年,而作为主刑的拘役的期限是1个月以上6个月以下,管制的期限为3个月以上2年以下,可见,劳动教养实际上比拘役和管制严厉;从执行方式来看,劳动教养无论是作为一种行政处罚,还是作为一种行政强制措施,与刑事处罚一样,都强调强制劳动、强制教育,限制或剥夺人身自由,在管理方法上与拘役和短期自由刑大同小异;最后从法律后果来看,全国人大常委会《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》把应受到劳动教养处罚作为量刑时从重处罚的法定情节,这实际上是将劳教人员再犯罪刑法中累犯的量刑原则同等对待。

    毋庸置疑,劳动教养在维护社会治安方面的确发挥着快速高效的作用。但是,这种快速高效作用的取得有时是以当事人合法权利的部分丧失为代价的。目前,劳动教养实际上是由公安机关审查决定,缺乏必要的监督;而被决定劳动教养的人甚至没有申辩的渠道。此外,劳动教养因为没有严格、明确的对象和条件,存在被滥用的可能,不经司法程序就可以决定限制乃至剥夺公民自由长达4年之久,这也远远地超出了法治国家行政权对公民权利的处置权限,这显然不利于保障当事人的合法权利。

    解决劳动教养问题出路何在

    由于劳动教养制度自身存在的一些缺陷,近年来要求废止劳动教养制度的呼声日益高涨。张步洪却认为,解决劳动教养问题,最有效的方式不一定是予以废止,而是把劳动教养改造成为一种具有正当性的法律制裁措施。在针对一般违法行为的行政处罚和针对犯罪行为的刑罚之间,设定劳动教养这样一种制裁措施对于稳定社会秩序无疑是有利的。但是,必要性与正当性是两个完全不同的问题。现行劳动教养制度存在的最大问题有三个:一是劳动教养范围模糊,关于劳动教养范围的大多数规定早已过时;二是不能很好地体现罚过相当原则的要求;三是缺乏程序正当性,当事人的程序权利得不到有效的保障,劳动教养决定机关往往并不直接听取当事人的意见,仅仅对公安机关收集的证据进行书面审查来决定当事人的命运。在新的时期,要让劳动教养制度成为一种正当的法律制裁措施,必须解决这些问题:根据当今中国的社会形势,由全国人大或者全国人大常委会从维护稳定和保障人权的双重需要出发,以法律的形式科学地确定劳动教养的范围;按照罚过相当原则的要求,重构法律制裁体系,把劳动教养与行政处罚、刑罚有机衔接起来,明确适用劳动教养的证据标准;按照简易的司法程序或者准司法程序的要求,建立健全劳动教养决定程序。

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